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            蘭小歡:轉變地方政府在經濟中扮演的角色

            李佩珊2021-09-22 14:48

            (圖片來源:IC Photo)

            李佩珊/訪、文

            “要提高居民收入和消費,就要把更多資源從政府和企業手中轉移出來,分配給居民。改革的關鍵是轉變地方政府在經濟中扮演的角色,遏制其投資沖動,降低其生產性支出,加大民生支出。”復旦大學經濟學院副教授蘭小歡在他的新書《置身事內:中國政府與經濟發展》如是寫道。

            在最近和經濟觀察報的對話中,蘭小歡談論了宏觀調控與改革的關系、中國是否過早進入了去工業化、政府引導基金等與他新書相關的話題。“金融工具,無論是債、股權還是基金,都要和周邊的經濟環境、和地方的發展階段相適應。”與開頭處所引用的他新書中的觀點相一致,他認為地方政府在投資上要量力而為,不僅“合肥神話”(合肥通過全力投資新興產業,成為了光電顯示產業和內存制造產業的中心之一,經濟得以飛速發展,在2020年GDP總量破萬億元。)難以復刻,過小地方的政府實際也難以支撐股權投資。

            訪談

            經濟觀察報:您這本新書的名字叫做《置身事內:中國政府與經濟發展》,為何會以“置身事內”為書名?在您看來,對于大眾讀者而言,為什么要關心中國政府與經濟發展這樣一個看似宏大的議題?

            蘭小歡:我是想找一個比較中性的詞來描述政府在經濟中是“積極參與”的這樣一個角色,不想用帶有結果判斷性質的詞。“置身事內”不一定是最適合的,但還比較貼切。

            至于第二個問題,實際上我認為每個人都會關心經濟發展,因為每個人的生活肯定都離不開它。經濟領域的發展和變化,最終和我們的生活關聯到了一起,不管是房價問題還是貧富差距,等等。只不過人們關心的范疇,或許是更日常些的柴米油鹽,或許是更抽象一點的GDP。

            我們國家的政治經濟體系比較特殊,政府作用非常大,要談經濟發展就必須要先談明白中國政府在其中的角色。目前大家一般會讀到的經濟學教材和書籍,不會特別強調中國政府的角色和具體的政策。另外中國的政策繁多,并且變化非???,對于讀者來說,總想追蹤得上也挺困難的。我想從這個缺憾入手,為讀者提供和補充這部分的經濟學內容。

            經濟觀察報:您在書中寫道,中國的“混合經濟”體系不是主流經濟學教科書所說的政府和市場的簡單分工模式,也不是簡單的“政府搭臺 企業唱戲”模式,而是政府及其各類附屬機構深度參與大多數生產和分配環節的模式。您可否為我們的讀者簡單、概括地介紹下這個深度參與的模式?

            蘭小歡:所謂“深度”,我是想說中國政府是直接地參與。不是說通過制定政策、法律或者稅收這種制度上的參與,而是直接下場,用實際的資源去投入。比如提供土地和信貸,比如國企直接參與很多經濟活動。政府是如此深度地參與進來,以至于談中國經濟的時候把政府剝離掉,實際上就言之無物了。如果非要用比喻的話,可以把整個中國政治和經濟想象成一個蒸熟的饅頭,哪里還分得開哪一部分是面粉、哪一部分是水。這兩者是分不開的。

            經濟觀察報:您在書中認為,分稅制改革大大增強了中央政府的宏觀調控能力,也保障了一系列重大改革的順利實施。其實在大眾討論里大家疑惑和探討比較多的是,改革和宏觀調控分別是什么?也有人認為,這十幾年來中國更注重調控,但對于結構性改革比較少談論,您怎么看待這樣的觀點?

            蘭小歡:分稅制改革是在1994年,之后不久上馬的國家和中央政府的很多重要改革,也都需要用錢。比如1998年開始的國有企業三年改革與脫困、下崗職工的安置、社會保障體系的建立、農業稅的改革、沒有關閉的國企的技術改造升級、重點的基礎設施建設項目、軍隊的現代化,這都需要錢。如果中央沒有錢,這些事情就是想干也干不好。所以從推進后來這些改革的角度來說,分稅制改革是一個根本性的改革。

            這兩年“結構性改革”這個詞特別火,但老實說,我不太明白它的意思。在我看來,中國經濟也好,海外經濟也好,結構都是一直在變化的,包括產業之間的結構,區域之間的結構,以及GDP各個組成部分、投資消費之類的結構。那么,所謂的結構性改革到底指的是哪一方面?因為看總量,GDP還在不停地增長,增長的來源說穿了就是資源在不同用途上更加合理地配置,所以經濟增長的背后一定是各種各樣的結構的變化。

            可能目前大家對“投資占比高,消費不足”談論得比較多。這確實是一個結構性的問題,但這只是病癥,不是原因。在這背后肯定有微觀的原因,包括國企的改革、地方政府的改革、土地制度的改革、戶籍制度的改革、資本市場的改革。如果拿個大框去套,這些都是結構性的。但是這些結構性改革,其實從1992年南巡講話開始到現在一直都在繼續,只是在不同的時間段,有的方面“改”得快,有的方面“改”得稍微慢一點。比如有一段時間國企改革比較快,有一段時間資本市場改革比較快。雖然分了輕重緩急,但這些結構性改革其實一直都在繼續。

            同樣,因為結構都是一個部分跟另一部分相對的關系,如果一個部分走得快一點,而剩下那部分沒有配套,那么這樣造成的矛盾跟沖突可能就更為激烈。所以大家會覺得怎么結構性改革沒有“改”,實際上是因為其中某些部分走得比另一部分快,完全齊頭并進是不可能的。像我的同事陸銘這些年一直在談的“區域間的不平衡”,也是很重要的結構性的問題。對于這些更加微觀的結構性問題,體制上、機制上、政策上的改革也一直在做。當然,可能大家最終還是會根據能不能落實到收入的增長、讓生活變得更好一點來評價這些改革的效果。

            經濟觀察報:您在書中引述了大量羅德里克的著作和論文。他對于欠發達國家的過早去工業化有比較深的分析和論述。您在書中指出,制造業的進一步發展吸納不了更多就業,解決就業和提高收入必須依靠服務業的大發展。最近的5到8年間,制造業不但在整體經濟中的比重正在下降,而且增速也持續地在落后于服務業(這種差距也在不斷擴大)。有種觀點認為,中國可能已經進入了去工業化的階段。您認為中國過早地去工業化了嗎?服務業的大發展又如何能夠實現?

            蘭小歡:我認為所謂的農業、工業、服務業這三個產業的劃分,實際上是一個比較過時的概念,已經不能完全適應現代的經濟,也不能準確地描述現代經濟的運行?,F在我們很難真正分清楚什么是制造業,什么是服務業。準確來說,只能說是某一個產品它的“制造環節”就是我們所謂“制造業”的概念。而在目前的“制造環節”中,已經越來越依靠自動化和機器人,先進的工廠已經吸納不了多少就業了。

            以前,產品所有的環節基本都是在同一家企業完成的,但現在的很多環節,前期的研發、設計,后期的倉儲物流、廣告營銷、直播網購等等,這樣屬于服務業的環節都分包出去了,但這些服務業本身又是緊緊圍繞著制造業的。

            制造環節本身其實也和服務業緊密相關。制造業本身所用的機床和設備越來越智能,給這些硬件編程的“軟件”的占比越來越大。所以現在很難分清楚什么是“制造”,什么是“服務”。

            如果按現在的統計辦法來說,所謂的制造業占的比重,可以分兩個角度來看,一個是就業占比,一個是增加值的占比。制造業占就業的占比肯定會下降,因為制造環節會越來越機器化。大概上世紀70年代的時候,美國制造業里的就業占比在26%,現在下降到差不多不到10%。但是美國制造業的增加值占GDP的比重一直比較穩定,大概在13%左右。我們國家目前制造業的增加值占GDP的比重肯定比美國的13%要高,大概快到1/3。

            因為占比是個此消彼長的概念,未來隨著生產率的提高,大量的農業人口轉移到服務業,工業的占比肯定會下降,這都很正常。這就意味著沒有所謂“去工業化”,就是說制造業并不是非要維持在一個什么樣的比例。制造業的發展狀態是不是合適,最終要看效果,比如生產的產品能不能滿足社會的需求;生產的過程效率是不是高;技術是不是一直在升級;從國家安全的角度來說,有沒有足夠的安全性;整個產業鏈的發展,能不能構成追趕整個世界技術前沿的基礎。我們應該從這些角度來判斷制造業是不是合適,而不是從一個固定的比例。

            經濟觀察報:您說的“服務業的大發展”,這種大發展我們如何能夠實現呢?

            蘭小歡:過去這些年基本上是靠轉移新增勞動力。其實在新增的勞動力中,農民工的數量已經不多了,新增勞動力主要是大學生,基本都是靠服務業來吸納的。

            按照陸銘的思路,對服務業來說,很重要的一點就是人口密度。人口密度越高,服務業就越發達,現在外賣和快遞的方便程度,其實是這方面最直觀的表現。這就意味著還是得繼續城市化。因為城市里才有這樣風格的服務業,在農村有時都找不到專門賣早餐的店鋪。

            推進城市化當然是個抽象的目標,具體怎么推進土地的改革,住房能不能供應?我在書里專門花了一章講這個,沒有城市戶口的人能不能享受到城市的教育、醫療等等服務,還是要通過空間的轉移?這個還是蠻重要的。

            經濟觀察報:您在書中有這樣一段話,“改革的關鍵是轉變地方政府在經濟中扮演的角色,遏制其投資沖動,降低其生產性支出,加大民生支出”。對于地方政府而言,這是否意味著不應盲目追隨“合肥神話”?

            蘭小歡:在整個中國經濟這盤大棋里頭,合肥也好,深圳也好,上海也好,不是想學就能學的。合肥有它地理位置的原因,有長三角發展的支撐,長三角一體化也是國家戰略。合肥由于歷史上的一些偶然因素,還正好擁有了中國科技大學,在本世紀頭10年抓住了一些產業發展的機遇。它的先天資源擺在那兒,地理位置擺在那兒,再加上一些偶然性,所以到今天駛上了“快車道”,算是發展比較好的城市。但對于中西部的一些城市、尤其是小城市來說,其實沒有太多借鑒意義。合肥能拉來的那些企業,中西部的小城市也不太可能拉來。

            經濟觀察報:您在書中分析了地方上政府引導基金的四類困難,從2020年起,國家不斷對這類基金出臺政策進行監管,在目前的監管下,這類基金的未來又在何處?

            蘭小歡:2020年對政府引導基金的監管,其實是對整個私募行業的監管的一部分。因為政府引導基金本身是一類私募基金,也是發展得比較大了,各種政策比較亂。實際上我們國家信用債市場比政府引導基金發展時間長多了,也更加重要,但實際上國家也在2021年才開始出臺文件進行規范,多部門監管之間造成的不匹配跟沖突,肯定還要著手解決。政府引導基金的麻煩,也不只是來自對它自身的監管。搭建一個政府引導基金投資的話,地方政府一般出資不超過20%,其他80%的社會資本也在受到監管。2018年資管新規出臺以后,社會資本受到了很多的監管,這導致引導基金也是獨木難支。

            我認為監管重點首先應該是針對一些小型的地方引導基金。比如有些縣也搞這個東西,小地方的財力、人力,根本支撐不了股權投資這么復雜的東西。所以金融工具,無論是債、股權還是基金,要和周邊的經濟環境、和地方的發展階段相適應。地方政府拿財政資金做高風險的股權投資,但本身的財源都有限,尤其被疫情沖擊一下財政就很容易遇到困難,等不到監管自己就難以為繼了。

            經濟觀察報:您在書中的第三章主要談到了與金融業相關的債務和風險,以及相伴而來的管制問題。和美國金融業相比,大型科技企業會比較積極地介入中國金融領域,我們如何看待支配性企業可能所擁有的壟斷性地位,以及可能伴隨的“監管俘獲”?又該如何對其展開更有效的監管?

            蘭小歡:我覺得大型科技企業在中國的金融領域算不上支配性企業。中國和美國金融領域最大的區別,是我們具有系統重要性的金融企業基本都是國有企業,例如“四大行”,或者是一些很重要的比如“國開行”。再比如說結算和ToC的某些環節和方面,是有一些科技企業進入了,但說它有支配性的壟斷地位,就夸張了。最近這兩年政策傾向就很明顯,一旦監管起來也就能解決你所提到的問題。

            實際上,這還是可以歸類到對各種影子銀行的監管。在過去幾年,去杠桿防范金融風險還是攻堅戰之首,對于各種不同的金融業務、業態總體的監管也都在加強??萍计髽I是老百姓比較熟悉的,所以感覺上會比較強烈,實際上放在一個大的背景上來看,監管都是在加強的。

            經濟觀察報:您認為目前中國比較重要的改革在哪些方面?

            蘭小歡:對于資本市場的改革,地方政府的轉型,債務市場上的一些改革,對于銀行系統的一些改革。從更大的角度理解,對房地產業的監管也是非常重要的,本身這個行業杠桿很高,也是目前普通老百姓能加杠桿的最大的一個工具,貸款、影子銀行的錢大部分也流向了它。再把邏輯上升一下,很多金融交易的底層資產是土地,那么跟金融息息相關的對于整個土地制度和土地供應等的改革,也是重要的。

             

            觀察家部門編輯
            采訪并報道一切關于社會的文化思考,比較關注經濟學和社會學及電影、小說領域。
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