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            財權入籠:早走了幾步

            谷文2021-09-24 23:10

            谷文/文 一晃不做財政記者都已經四五年了,由于了解中央財政和地方財政、地方財政與地方各業務部門、地方財政與地方各種各類建設項目乃至于轄區人民之間的關系,做了幾年的采訪和思考,倒是逐漸把視角轉向了如何讓各級政府的錢袋子能夠得到合理合規的控制,真正做到“把每一分錢都花在刀刃上”這種事情上。

            也正是這個原因,那幾年常常去焦作采訪,見證了《財權入籠》這本書的出爐過程。其實,今年已經是這本書出版之后的第九年。當年的財政局長申相臣已經退休頤養天年,當年的小記者也變成了出版物的編輯和寫作者。

            編輯說我對焦作財政和《財權入籠》一書知之甚深,想讓我回憶一下這本書的前因后果、以及當年焦作財政改革的做法。其實,我參與這些改革和報道距今已近10年,所剩不過是一些記憶的殘片。由于我的研究方向是財政績效,所以焦作財政的預算、管理、乃至與各個部門之間的關系處理方式,在我這十幾年的工作中,確實對我有較大的影響。要說我對這本書有多了解,倒不如說我對財政預算的編制、公開、績效等工作還相對了解一些。

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            財權入籠
            作者: 申相臣
            出版社: 中國財政經濟出版社
            出版時間: 2013

            有了這種思考,也就不免和各級財政人談到這種思路。眾所周知,財政預算一年是要“三上三下”的,對財政預算的審查和質詢工作,當年通常也都是由當地的人大代表來完成。我在采訪中就曾經多次參與到地方人大代表對財政預算的審查工作會中,特別讓人尷尬的一點是,對預算本身有所了解的人大代表是不多的,對預算中提到的專業術語、甚至一些公安、消防、教育等專業領域的特殊類目預算,許多人大代表更是兩眼一抹黑,完全聽不懂、也看不懂。

            這種實際情況,就導致當時對于地方財政預算出現了兩種截然相反的態度。其中一種以財政預算要公開到底、透明到底為基礎。在橫向層面,地方政府的財政支出,主要包括各種專項支出,特別是教育、醫療衛生、社會保障、就業、住房保障等民生領域的專項支出,其實在當時已經逐步公開,而按照政府信息公開的要求,財政支出預算也應當“公開是原則,不公開是例外”,如果只是公開一些財政專項支出預算,較之“公開是原則”還有很大的距離。

            地方政府的財政專項支出預算公開繼續推進,應當升級為除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私,需要作為不公開的“例外”之外,財政預算的其他內容,都應該大大方方地公開到“每一塊錢”的水平。

            但我們不難從中發現這一做法的局限性。“公開”和“看懂”是兩個截然不同的概念,就像一個完全沒有接受過高等數學教育的普通人,你就算把答案給他擺在桌面上,他也未必看得懂那些符號和算式。公開了嗎?公開了??吹枚畣??看不懂。但把“看不懂”的原因歸結到公開的不夠徹底、不夠細致,這顯然就有失偏頗了。

            在這種前提下,大概10年前的全國“兩會”上,關于政府預算就出現了一種聲音:要讓作為人大代表的預算審查人員看得懂預算。

            人大代表們說了,地方財政還真就照著做了。在那幾年,財政預算“三上三下”期間,許多地方財政部門都會附帶一個對預算類目進行詳細說明的小冊子,有些地方甚至會做成漫畫、海報、甚至展示欄、專題課等等方式,試圖讓人大代表們能夠看明白交上來的預算。

            但效果好像并不好,當年某地財政局長吐槽:你是大學經濟系畢業,那這預算可以說一點就透;你是中學畢業,我們開個培訓班,花上三個月,你也能看懂個七七八八;但有些代表是小學畢業,還吵著要看懂預算,你這不是逼著公雞下蛋么?

            我也只能跟著他一起吐槽:“您這么說的還讓不讓我寫稿了。”話雖如此,在當年的那個情況下,還真就沒有什么特別好的辦法去解決這個問題。但有些人還是提出了一個當時看起來有些冒天下之大不韙的提議:既然有些人怎么著都看不懂,預算也已經編到細的不能再細,那就換人來看唄。

            換誰來看?顯然是要換成在各個領域有建樹、有發言權的專家學者。從環節上,代替或者部分代替原來由人大代表審查的地方財政預算,由專業的人負責專業性,由財政部門審核資金使用和撥付尺度,由人大代表行使在此基礎上的質疑和詢問權利。

            這是不是看起來一切都順了?因為這就是財政績效最初始的原型。

            為什么我要花這么大的篇幅去聊這段歷史背景呢?因為這一系列難題的解決模型,在當年的焦作實現了。

            《財權入籠》這本書,其實嚴格意義上來說并不能算是一套自成一體的著作。作為本書內容的主要編寫者,時任焦作市財政局局長、黨組書記的申相臣,也只是在封面上謹慎地注明自己是“主編”而并非主筆。雖然書中絕大部分內容確實由這位“主編”親筆“寫成”。

            關于這本書如何定義,我當年和這本書的責任編輯陸曉平談過此事。他說其實這本書特別像某個大型項目完成后的備忘錄,從背景和歷史沿革開始寫起,以焦作財政人在哪些時間節點都做了哪些事、為什么這么做、涉及了哪些人、達到了哪些效果、社會各界對于此事評價如何……這樣一步一步寫了下來,不加評論,也不加粉飾,盡力保持以一種客觀的態度和第三方的視角,冷靜審慎地看待焦作財政改革的整個過程——很像個采訪合集。

            說到書名《財權入籠》,還有這么一段小故事。當時我所在的雜志社要做一系列關于焦作財政改革的相關報道,我是參與者之一。當時申相臣局長給我們提供的主題就是“財權入籠”,理由是當時焦作財政改革已經十幾年,最讓其引以為豪的,就是以“會計派駐制”為核心抓手的減小、甚至消滅公共財政資金尋租空間的一系列做法,他們也形象地稱之為“把財政的權力關進制度的籠子里。”

            從當時來說,這些制度改革已經成熟,焦作財政局的重心也從一開始的“把權力收上來”,轉變成了“把資金花下去”,專題名再叫“財權入籠”,不免難以覆蓋當前乃至以后焦作財政改革的路徑和方法,如果叫“財權導向”之類的名稱,又難以覆蓋焦作財政之前的改革。

            當時的主編一拍桌子說,甭管是財權收上來還是資金花下去,總而言之焦作的做法,其目的都是解決問題,解決腐敗的問題,解決轉型的問題,解決導向的問題。既然都是解決問題,那就叫解藥吧。

            之后,《財政解藥》系列報道應運而生,并在幾個月后被收錄到了《財權入籠》一書中,占據了很大的篇幅。

            上面說了預算公開的事兒了么,我們再聊聊財政績效和預算的事兒。

            時間回到2012年。當時的焦作財政改革,會計委派制度已經基本完成,“財經沙盤”等一系列財政資金支出收入實現了數據可視化——其實現在看來這就是財政績效基礎建設的一部分——也已經運行成熟,他們正聚焦一個當時看起來很大膽、也很新穎的制度上下功夫:參與式預算。

            說起會計委派制度,當時對于焦作市政府各部門的沖擊,不能說是釜底抽薪,至少也讓一些部門覺得:突然沒了許多“自由裁量權”。在和各部門負責人聊天的過程中,這種感覺一直貫穿全程。

            當時有一位老局長說了一件難以啟齒的往事:據說此前某局因為會計計算錯誤,給一個老同志少發了兩萬塊錢。按理說錯了就該承認錯誤,及時補發了就好了,但是第二年恰好趕上會計派駐,這事兒就沒人提,前會計和前局長不想背這個鍋,以為這事兒就過去了??汕衫贤灸X血栓發作,治療急需用錢,家屬拿不到錢直接拉個橫幅就跪在局門口了。

            老局長嚇得連忙跑到財政局要錢,財政局說這預算都是死綱死口的,我給你撥款也得有個理由???另外年初編預算的時候也沒人提這事兒???就這么耗了三天,老局長實在沒辦法,只能上報市里大領導。

            大領導一聽也有點遲疑,這事兒按理說補上就好了,但市本級的預算也是死的,他也不能簽個字就給錢,要不然就先借錢讓老同志治病……最后還是市委緊急開了個會,動用預備金墊付給了老同志,次年再從部門預算里扣出來還給預備金。

            這事兒權當一個故事聽。但也從一個側面反映出,當時焦作的“財權入籠”,對政府資金的管理嚴格到了一個什么樣的地步。

            當時說起財政績效,站在潮頭浪尖上的是廣東財政、江蘇財政、河北財政這些老牌勁旅,他們都是省級財政部門,這與我國財政部門的分級制度有很大關系。在傳統的財政部門分級中,中央財政一級,省級財政一級,由于有省直管縣的存在,省級財政以下的市縣通常被視為一級半,并不是嚴格的兩級。

            縣級以下鄉鎮財政所基本上是沒有財政資金管理權限的,有些連收入支出都是由所屬縣級財政代管,鄉鎮財政所實質上只負責“銀行不能直接發到老百姓手里的錢”、即現金的收支功能。這就造成了財政政策基本上是由中央到省級財政,再由省級財政根據自身條件“解釋”的基本操作思路。也正因此,財政績效改革這種涉及到財政制度根本、甚至是牽一發而動全身的改革,絕大多數是由省級財政發起,各市縣級的財政,只是嚴格執行省級財政安排下來的工作,極少有市級財政“折騰”的情況發生。

            但從實際操作上來說,市縣級財政船小好調頭,經濟形式相對簡單,試錯成本相對較小,實際上比省級財政更加適合作為財政改革的試驗田。我不知道當時的申相臣局長是否就是用這樣的理由說服了上級領導,但焦作財政的確先做了、也做對了。

            焦作的“參與式預算”,實際上是一種復合動作。它包含了專家論證、社會聽證、和傳統的人大審查三個步驟。專家聽證,解決的是“錢該不該花”的問題;社會聽證,解決的是“老百姓覺得輕重緩急對不對”的問題;人大審查,則解決的是傳統意義上的“三上三下”規定內動作的問題。這三者相加,則出現了一系列奇妙的化學反應:編制預算的時候幾乎每天都在“吵架”,但一旦吵完了,在執行過程中極少出現問題。申相臣局長把這種做法叫做“把丑話說在前面”,“丑話”都說完了,最后定下的事兒,不服也不行。

            這里還有一件趣事。我在焦作財政采訪期間,正好有一個其他地市的財政局過來學習經驗。帶頭的是當地財政局的局長兼黨委書記,其他人在聽取申相臣局長和幾個分管領導介紹經驗的時候,都是一臉對財政改革的期待,只有這位局長若有所思,甚至聽著聽著皺起了眉頭、表情凝重。

            會上的交流結束后,大家在局食堂吃便飯。飯吃到一半,這位局長在桌子底下拉了我一把,一擺手把我叫到門外,他表情復雜地問我:“你來的時間久,按理說你應該比我們了解,我問你幾個問題。”“您說。”我想笑,大概知道他想問什么問題,“您是不是想問,財政局和其他部門是怎么處理關系、讓他們‘交權’的?”

            他明顯一怔:“對,我就一直在想,這事是好事,但要是我們往哪個局派個會計,還要公開預算,還要找專家來審,這還不打翻了天?但這話在會上我沒法兒問,快急死我了。”

            我說:“這事兒我還真問過。您說的問題,是財政的問題,也不是財政的問題。是財政的問題,是財政從前受領導、受部門的要求撥款。不是財政的問題,是把誰來確定撥款的問題,從領導和部門,變成了專家和老百姓,可不是變成了財政部門自己。那這就為領導和部門——尤其是領導,解決了一個重大問題。”

            “什么問題。”他饒有興趣。

            “您看,在有專家評審之前,那些重大決策,是不是由地方領導來決策。甚至有的是‘批條子’?但這就是對地方領導的一件特別不負責任的事兒。項目不出問題還好,一旦出了任何問題,上級追責下來,你這個項目是誰批的?誰讓你批的?你憑什么批?你懂專業知識嘛?你懂項目嗎?資金做過驗算嗎?領導往往就得背鍋。”

            “這倒是實話。”他點頭,“但決策程序就在那擺著啊。一把手不負責,那誰負責。”

            “焦作做的這件事,就恰恰解決了一把手頭疼的這個大難題。”我笑,“真有了什么問題,上級追責,項目是我批的,沒錯,但你不能說我是錯誤決策、拍腦袋決策。憑什么批?我憑專家反復論證過的結論批,我不懂,但專家懂。資金做驗算,這有財政部門的預算報批。項目優先級,是因為我們完全公開,由老百姓參與論證來決定的。”

            “管理科學。”他恍然,“所謂的財權入籠,是從無序到有序,這是管理科學的基礎。”

            “財政問題,也從來都不僅僅是財政問題。它既是一方政府的問題,也是各個部門的問題,也是讓每個老百姓都能看得見、摸得著的問題。財權入籠的根兒,從來都不是入了籠子就完事了,監管起來不亂花就萬事大吉了。”

            我指了指大廳里掛著的“財經沙盤”幾個字說:“什么叫沙盤。管理是最基礎的功能。進,可攻城略地。退,可韜光養晦,這才叫沙盤。把錢都關到籠子里只是一種形容,籠子本身并不重要。關進去了,怎么用?怎么放?怎么讓各方都得利?這才是最重要的。”

            他哈哈大笑:“這是你自己想的,還是你采訪到的?”“書上看的。”這句我撒謊了。

            隨想隨說。焦作的“財權入籠”也好,“財政解藥”也罷,在將近十年以后回頭再看,說是星星之火可以燎原,似乎并不夸張。很多地方財政已經開展了遠比焦作當年要細致靈活、專業得多的財政績效管理工作,預算公開“看不懂”也已成為了曾經的話題。但在這個歷史進程中,總有人需要早在其他人之前邁出許多步,然后指著其中的一步對別人說,走這條路吧,我走過,好走。

            回頭再看,許多先驅者不過就是早走了幾步。

             

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