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            2022年的PPP,會走向何方?

            杜濤2021-11-11 13:50

            經濟觀察網 記者 杜濤 根據財政部PPP(政府與社會資本合作)中心數據顯示,截止2021年3季度,2021年新入庫項目442個、投資額9,165億元,同比減少4,380億元、下降32.3%;簽約落地項目437個、投資額9,929億元,同比增加310億元、增長3.2%;開工建設項目358個、投資額5,881億元,同比減少379億元、下降6.1%。根據數據來看, PPP項目的市場熱度2021年相較于2020年有所下滑。

            備受關注的PPP條例一直未能出臺,而行業依托的數份規章制度也因為時間到期之后,未在出臺新的政策,這也導致PPP呈現一種未有規章條例可依的狀態,在此情況之下,2022年的PPP,將會繼續下滑還是會反彈?亦或消失?

            11月11日,中建政研集團董事長梁艦對經濟觀察網表示,當前PPP項目明顯處于增量縮減,消化存量階段。隨著多數PPP項目建成,現階段將逐步進入運營付費階段。

            梁艦判斷,2022年及以后,PPP模式作為地方政府投融資市場化手段,將穩定成為一種常態化的投融資工具。若2022年沒有國家層面的政策刺激,PPP項目大概率依然會,處于增量縮減,消化存量階段。若2022年PPP條例、PPP操作指引、PPP財政承受能力論證、PPP物有所值指引等政策“靴子”可以落地,將對PPP市場起到極大的提振作用,地方政府對于PPP的熱情的逐步復蘇。

            地方政府的選擇

            在疫情影響的當下,地方政府急需在穩投資的基礎上,進一步擴大固定資產投資。從2019年、2020年、2021年來看,地方政府在投融資模式的選擇上,優先選擇政府債券模式(包括:一般債和專項債)。

            梁艦分析,因為債券資金可以在短期內實現固定資產投資效益。同時,疫情期間部分地方政府隨著中央轉移支付,或者專項資金的傾斜,更多的也會選擇采用預算內直接投資模式實施項目。

            現階段,PPP模式也作為政府投融資傳統手段,用于穩定政府方固定資產投資。全國各省份對于PPP模式的選擇呈現出明顯的差異化特征。

            梁艦告訴記者,現在部分省份地方政府,例如:廣西等省份,將PPP模式作為政府首選的政府投融資工具,也有部分省份因為PPP模式的繁瑣性,將PPP模式作為備選方式,從省級入庫層面,嚴格把關。同時,各層級政府對PPP模式的態度不一,相較于市級政府,區縣級政府由于經濟體量的限制,會優先考慮采用PPP模式策劃項目。

            財政部PPP中心數據顯示,2021年三季度,新入庫項目投資額前五位是廣西1,180億元、甘肅442億元、貴州239億元、江西199億元、河北165億元。2021年新入庫項目投資額前五位是廣西2,093億元、四川843億元、重慶814億元、江西606億元、甘肅562億元。根據數據來看,PPP項目只是在全國局部省份呈現多點開花的局面。

            現階段PPP模式作為一種常態化的政府投融資模式,地方政府總體來說,依然是以政策為導向決定對其的態度。從現階段PPP模式只是在局部省份多點開花可以發現,背后也是有上級地方政府政策引導,下級政府才有主動推進的熱度,從2014年開始大熱的PPP也離不開當時主管部門的連續政策推動。

            梁艦覺得,從當前PPP模式初步復蘇的狀態下來看,地方政府沒有動力的原因可能包括三個方面:一是以往推進失敗的PPP項目,影響推進信心。二是落地PPP項目出現諸多問題,例如:融資困難、投資變化、進度緩慢、政府付費困難等,加劇來地方政府謹慎心里。三是以央企、省屬國企為主的社會資本對PPP投資的認識逐步回歸理性,在投資風險把控上更為謹慎。四是項目融資困難,國字頭公司擔保難過會,上市民企抵押擔保不足,資本金到了也融不了資。

            從2017年起,國資委就多次強調重視PPP的風險,在2021年更是點名PPP為高風險業務。2021年3月26日,國資委公眾號國資小新公布了關于印發《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》中明確提出,嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務,嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業務,管住生產經營重大風險點。

            趨勢

            那么,2022年,甚至未來幾年,PPP前途如何?

            從地方財力來看,地方政府還有推動PPP的空空間。根據財政部PPP中心數據顯示,截至2021年9月末,儲備清單項目累計3,466個、投資額3.9萬億元。2022年各地可以消化存量項目體量依然很大。全國2,758個有PPP項目入庫的行政區中,2,716個行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值均在10%紅線以下。其中1,984個行政區財承占比低于7%預警線,1,525個行政區低于5%。

            梁艦告訴記者,可以看出,2022年及以后,各地地方政府實施PPP項目的財承空間依然有潛力。但是,匹配到地方政府的一般性公共預算收入,衡量地方政府實際可支付能力的條件下,全國多數地區沒有能力承擔PPP項目的實際支出責任。

            梁艦判斷,2022年及以后,PPP模式作為地方政府投融資市場化手段,將穩定成為一種常態化的投融資工具。若2022年沒有國家層面的政策刺激,PPP項目大概率依然會,處于增量縮減,消化存量階段。若2022年PPP條例、PPP操作指引、PPP財政承受能力論證、PPP物有所值指引等政策“靴子”可以落地,將對PPP市場起到極大的提振作用,地方政府對于PPP的熱情的逐步復蘇。

            梁艦進一步解釋,疫情影響下,短期內可以靠傳統基建公建穩定并適度拉動經濟。但是,我國經濟需要向高質量可持續方面轉型,政府投融資手段就必須要進一步以市場為導向。同時,PPP模式也急需要模式創新,真正可以通過PPP模式發揮社會資本在公共產品供給方面提質增效的作用。其中,尤其以PPP模式推進綜合開發類項目,是需要市場去摸索并創新的方面,以此有效補充當前我國地方政府對于大體量投資項目投資融資模式的空白。如何以市場為導向,更好的在現行PPP的體制機制下,利用好PPP模式的政策優勢,推動大投資體量綜合開發類項目的實施急需破局。

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            財稅與環保新聞部主任
            長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
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